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중국 정부는 신형(新型) 도시화 추진을 통한 도시병(都市病) 극복과 내수 활성화를 2013년의 여섯가지 국정과제 중 하나로 제시했다. 도시화가 국정과제로 선정된 것은 이번이 처음이다. 중앙정부의 신형 도시화 중장기 로드맵도 올 3월 양회(兩會) 전후에 발표될 예정이다. 도시화의 문제점들이 크게 악화된 최근 10여년 간 사실상 뒷짐을 지고 있던 중앙정부가 문제해결에 적극 나선 것이다. 중장기 로드맵의 골자는 ‘도시군(城市群·메갈로폴리스) 형성을 근간으로 삼고 다양한 규모의 도시들을 고루 육성하되, 도시화의 속도와 질을 모두 제고한다’는 것으로 알려졌다.
실질적인 핵심은 도시화의 속도가 아니라 도시화의 질이다. 구체적으로는 ① 농민공 등 외래인구에도 호구를 부여하거나 아예 호구제도를 폐지해 외래인구의 소득과 소비 수준을 제고시킨다 ② 도시화를 촉매로 도시 산업구조를 업그레이드하고, ‘녹색 도시화’를 추진해 도시병을 치유한다 ③ 그 동안 도시화 과정에서 소외되어온 농민들의 권익을 최대한 보장하고 농촌 지역에 도시 못지 않은 생활환경을 조성해 도시와 농촌을 동시에 발전시킨다는 내용이다.
신형 도시화는 도시의 물적 인프라 건설과 농촌 인구의 도시 유입 이외에 ‘2등 시민’들의 소득과 권익의 전반적 제고, 도시 산업구조 재편 및 도시 녹색화, 전반적 농촌 생활환경 개선 등의 질적인 효과를 낳을 것이다. 앞으로 도시 인구의 양적 팽창은 매년 약 1%(1,300만 명)에 이른다. 지난 10년간 연간 1.3%(2,000만 명)에 비해서는 절대 유입인구에서는 줄어들지만, 도시에 살면서도 도시민으로 살지 못했던 농민공들의 시민화에 따른 수요확대 효과와 도시기능의 질적 향상에 따른 파급효과를 고려할 때, 향후 중국의 도시화가 제대로 진행된다면 도시화의 경제적 효과는 지금까지보다 더욱 커질 것으로 예상된다.
향후 중국 경제성장률의 절반 이상이 신형 도시화의 효과로 설명될 수 있을 것이다. 또한 도시 인구 증가, 농민공 시민화, 도시 정주인구의 보다 질 높은 생활 추구 등 도시 수요의 확대 및 업그레이드에 따라 다양한 산업의 성장이 촉진될 것이다. 교통 인프라, 건축 인테리어, 에너지 절약 및 환경 보호, 스마트 시티, 지능형 교통, 의료보건, 소매유통 등이 긍정적인 영향을 받을 것으로 전망된다. 이들 산업의 후방연관 산업인 철강, 화학, 건축자재 등 일부 소재산업 역시 꾸준히 수요가 창출될 것이다. 소비재 산업의 경우 신형 도시화가 초래할 도시 라이프 스타일 및 소비자 행태 변화와 이에 따른 유통망의 변화를 눈여겨 관찰할 필요가 있다.
신형 도시화와 나란히 농촌 거주지 밀집화로 상징되는 농촌 현대화가 추진될 계획이다. 이로 인해 도시 라이프 스타일이 농촌으로 빠르게 확산되면서 농촌 소비가 확대될 수 있는 여지가 있다. 특히 농촌과 도시 간 거주방식의 차이가 줄어들면서 상하수도, 공공시설, 통신망 등 주거 인프라와 가구, 가전 등 내구재에 대한 수요가 증가할 것으로 보인다.
< 목 차 >
1. 향후 중국 경제발전에서 도시화의 의의
2. 중국 도시화의 특수성과 그 간의 전개과정
3. 향후 중국 도시화의 전개 방향
4. 신형 도시화의 경제적 영향
1. 향후 중국 경제발전에서 도시화의 의의
(1) 요즘 중국 사회의 핫 이슈, ‘신형 도시화’
요즘 중국 사회의 핫 이슈는 스모그(smog)와 ‘신형 도시화(新型城镇化)’다. 최근 중국 중동부 지역을 뒤덮고 있는 사상 최악 수준의 스모그는 교통난, 주택난, 강제철거, 농민공 권리 공백, 호구에 따른 각종 차별 등과 더불어 도시화가 초래한 혹은 도시화를 통해 드러난 중국 사회의 고질적인 문제다. ‘신형 도시화’란 이런 부작용이나 병폐를 낳지 않는, 나아가 그런 부작용이나 병폐를 해결할 수 있는 도시화 방식을 가리키는 신조어로, 작년 12월 중앙경제공작회의에 즈음하여 회자되기 시작한 말이다. 2013년 국정 운영 방향을 결정하는 이 자리에서 ‘적극적이고 적절한 도시화 추진과 (신형 도시화 추진을 통한) 도시화의 질 제고’는 ‘2013년 중요 임무’ 중 하나로 선정되었다. ‘도시화’가 국정과제로 제시된 것은 이 때가 처음이었다. 신형 도시화는 지금까지의 도시화 방식이 낳은 폐해 해결 이외에 다른 역할도 해줄 것으로 기대되고 있다. 내수 비중 확대, 지역간(농촌과 도시 간, 동부와 중서부 간) 발전 격차 해소, 나아가 산업 구조 업그레이드 등 중국 경제의 구조전환 과제 해결에 순기능을 할 수 있다는 점이다.
신형 도시화 추진의 로드맵인 ‘전국 도시화 건강 발전 촉진 규획 2011~2020’(이후 ‘규획’으로 약칭)은 ‘중국의 정기국회’라고 할 수 있는 양회(两会)가 열리는 3월 전후 발표될 예정이다. ‘규획’은 그 동안 국가발전개혁위원회, 재정부, 국토자원부, 주건부 등 10여개 정부 부처들 간의 논의를 거쳐 성안되어 작년 말 상부에 보고되었다. 문건 작성 실무작업에 참여한 전문가들에 따르면, ‘규획’은 지역별 ‘도시군(城市群·메갈로폴리스) 형성을 근간으로 하여 다양한 규모의 도시들을 고루 육성하되, 도시화 속도보다는 도시화의 질 제고에 초점을 둔다’는 것으로 요약된다. 구체적으로 말하면, 동부 지역의 경우 징진지(京津冀·베이징~톈진~허베이), 장강삼각주, 주강삼각주 등지를 글로벌 경쟁력을 갖춘 도시군으로 점차 발전시킨다. 중서부 지역에서는 수 개의 도시군을 육성하는 동시에 입지조건과 기초 인프라가 우수한 중소도시들을 우선적으로 발전시킨다(<그림 1> 참조). 아울러 동부의 중심적인 진(镇), 중서부의 현 정부 소재지(县城), 국경지대의 항구 등을 점차 중소도시로 키워나간다는 계획이다. 중국 관가의 어법이 으레 그렇듯이 ‘모든 걸 다 발전시키고, 모든 문제를 동시에 해결하겠다’는 투여서 그 자체로는 무엇이 새로운 것인지 분명치 않다. 다만, 신형 도시화 문제를 둘러싸고 관변 싱크탱크들 간에 이뤄진 오랜 논의의 컨센서스가 잘 반영되어 있으며, 그간의 도시화 과정의 문제점을 해결하겠다는 강력한 의지가 분명히 드러나 있다.
(2) 중국 도시화에 주목하는 이유: 강력한 경제적 효과
미국 경제학자 스티글리츠(Joseph E. Stiglitz)는 21세기 글로벌 경제에 영향을 줄 최대 요인으로 중국의 도시화와 미국의 과학기술을 꼽았다. 중국의 도시화는 성장 속도 측면(저성장 단계에 들어간 중국 경제성장률의 연착륙)이나 경제구조 전환 측면(소비 비중 제고, 3차 산업 비중 제고 등)에서 향후 중국 경제의 성장과 발전에 심대한 영향을 줄 것이다. 향후 도시화 과정에서 중국 경제의 발전 궤도가 어떻게 형성될 것인지는 중국이 얼마나 빨리 G2 지위에 걸맞는 세계의 시장 역할을 해줄 것인지를 가늠할 수 있게 한다.
향후 20년간 중국에선 3~4억 명의 인구가 농촌에서 도시로 이동할 것이며, 이는 소득, 소비, 생산성 면에서 도시와 농촌 간의 격차가 큰 중국에서 상당한 자원 재배치 효과를 낳을 것으로 예상된다. 농촌 잉여노동력을 도시의 2, 3차 산업에 배치함으로써, 노동생산성과 소득수준을 제고할 수 있을 것이다. 도시에서는 많은 유입 인구를 수용하기 위한 대규모 인프라 투자가 이뤄지면서 설비 과잉 문제 해결의 고통을 어느 정도 줄일 수 있을 것이다. 전반적인 소득 향상과 도시 유입 인구의 소비 관념 변화에 따라 소비가 크게 확대될 여지도 있다. 2011년 중국 농촌 주민의 1인당 연간 소비 수준은 4,733위안인데 비해 도시 주민은 1만5,160위안으로 농촌 주민의 3.2배에 달했다. 농민이 도시민이 되면서 소득 증가와 사회보장 혜택 수혜에 따른 소비성향 증가로 인해 소비가 약 1만 위안 증가한다고 가정하면, 도시화율이 1%p 오를 때마다 약 1,300억 위안의 소비 증가 효과가 생긴다. 이 효과만으로도 경제성장률이 0.2~0.3%p 오르게 된다. 또한 농촌 인구 1명이 도시에 정착할 때 약 10만 위안의 투자 기회를 발생한다고 가정하면, 도시화율이 1%p 상승할 때마다 약 1.3조 위안의 투자가 파생되는데, 이는 경제성장률을 2%p 정도 끌어올릴 수 있다. 이 밖의 간접적인 효과들을 포함하여 중국 정부는 ‘규획’에서 신형 도시화를 통해 향후 10년간 총 40조 위안의 투자를 끌어내겠다는 포부를 밝힐 것으로 알려졌다. 도시화 관련 투자는 궤도교통, 스마트 도시 등 도시 인프라, 보장형 주택 등의 주거 영역, 가전제품, 휴대폰 등 소비생활 영역에서 고루 이뤄지면서 관련 산업의 성장을 추동할 것으로 예상된다. 이로써 도시화는 중국 경제 성장의 속도와 질에 커다란 변화를 초래하는 강력한 변수가 될 수 있다.
2. 중국 도시화의 특수성과 그 간의 전개과정
(1) 도시화 개념과 도시화의 전개과정
중국에서 넓은 의미의 ‘도시’는 성진(城镇)을 말하며, 좁은 의미에서 도시라고 할 때는 성진 중에서 도시화 수준이 높은 지역인 성시(城市)를 가리킨다. 성진은 인구 2만 명 이상이고 비(非)농업 인구 비중이 10% 이상인 지역으로 관련 법령에 규정되어 있다. 진(鎭)은 규모나 발달 수준에서 상당한 편차가 존재한다. 작은 것은 외국의 소도시에 해당하는 반면, 규모가 큰 진은 인구가 100만 명(일례로, 둥관(东莞) 시 창안(长安) 진)에 달하기도 한다. 2011년 현재 중국에는 성시가 653개, 진이 1만9,483개 있다. 외국에서 이야기되는 ‘도시화’는 중국 식으로 말하자면 ‘성시화(城市化)’에 해당한다. 중국은 2000년대 들어 외국에는 없는 성진화(城镇化) 개념을 도입해 공용어로 쓰기 시작했는데, 이는 수효가 얼마 안 되는 성시를 중심으로 도시화를 추진할 경우 인구 집중 등 부작용이 클 것이라는 우려에서다.
중국의 도시화율은 1978년 17.92%(1.72억 명)에서 2011년 51.27%(6.9억 명)으로 증가했다. 경제 발전 수준에 비해 도시화 속도가 더딘 편이다(<그림 2> 참조). 이는 상당히 오랫동안 호구제를 비롯한 자유로운 인구 유동을 제약하는 행정적 및 제도적 규제가 있었기 때문이다.
중국의 도시화 정책은 인구 유동의 방향과 경제개발 전략에 따라 여러 차례 굴곡을 겪었다. 사회주의 혁명 후 1950년대 말까지 대량의 농촌 인구가 도시, 특히 대도시로 몰려들었다. 1960~70년대엔 ‘3선 건설(三线建设)’ 정책에 따라 충칭(重庆), 구이양(贵阳), 안순(安順), 몐양(綿陽) 등 중서부 내륙 도시들이 집중 육성되었다. 개혁개방 이후 대도시 인구 유입이 가속화되면서 대도시의 인구 수용 능력에 대한 우려가 제기되었다. 이에 따라 1980년대 이후 대도시 성장을 억제하고, 소규모 성진(城鎭)을 육성하는 정책이 선택되었다. 전국 각지의 중소도시에 ‘향진(乡镇) 기업’이라 불리는 중소기업들이 나타났으며, 우체국, 병원 등 공공서비스 시설이 들어섰다. 하지만 90년대 들어 개방 본격화에 발맞춰 연해 지역을 중심으로 개발구(开发区) 열풍이 불면서 동부 대도시들이 비약적인 성장을 거듭하게 된다. 마침내 2001년 15차 당대회(제15차 중국공산당 전국대표대회)에서는 대도시 중심의 도시화 추세를 거스를 수 없는 현실로 받아들여 도시화 정책에 있어 근본적인 사고 전환을 이루게 된다. 즉, 그 당시까지의 ‘대도시 성장 억제’에서 ‘대, 중, 소 성시와 소성진의 협조적 발전’으로 바뀐다. 그리고 작년 18차 당대회에서 도시화 폐해의 근본적 해결에 초점을 맞춘 ‘신형 도시화’ 정책으로 도시화 정책의 업그레이드가 이뤄진 것이다.
지금까지 중국의 도시화는 공업화와 방향이나 속도를 같이 해왔다. 인구 이동은 중부와 서부에서 동부로 이루어졌으며, 도시 별로는 규모가 클수록 인구 유입이 많은 양상을 나타냈다. 1995~2011년 사이에 인구 순유입이 가장 많았던 성(省)은 광둥(广东·2,600만 명), 상하이(919만 명), 저장(浙江·801만 명), 베이징(722만 명), 장쑤(江苏·492만 명), 톈진(天津·376만 명) 순이고, 인구 순유출이 많았던 지역은 스촨(四川·824만 명), 안휘(安徽·748만 명), 허난(河南·627만 명), 귀저우(贵州·578만 명), 광시(广西·521만 명), 후베이(湖北·398만 명) 순이다. 농민공의 유동 현황을 보면, 2010년 현재 지역별 농민공 유입 비중을 높은 지역은 광둥(30.6%), 저장(23.6%), 장쑤(9.7%), 상하이(9.5%), 베이징(9.1%), 푸젠(福建·4.3%) 등으로 이들 동부 6개 지역이 전체의 86.8%를 차지한다. 농민공 출신 지역 비중은 안후이(15.9%), 쓰촨(14.8%), 후베이(10.1%), 허난(8.8%), 후베이(7.7%), 구이저우(7.6%) 등지가 높은데, 이들 중서부 6개 성이 전체의 64.9%를 차지한다. 도시 규모별 순유입 인구는 인규 규모에 비례하는 양상이 뚜렷해, 동부 직할시가 가장 높고, 그 다음 동부 성회(省会), 중서부 성회, 동부 지급시(地级市), 중서부 지급시 순이었다.
글로벌 금융위기 이후 인구 회류(回流) 현상, 즉 외지(다른 성)로 나간 농민공들이나 대학 졸업자들이 동부 지역경제의 부진과 중서부 일자리 증가 등에 힘입어 고향으로 돌아가 정착하는 현상이 두드러지게 나타났다. 그 규모는 2009년에 가장 컸고, 2010년 감소세로 전환한 뒤 2011년 이후 다시 증가하고 있다. 회귀 인구는 주로 충칭, 청두(成都), 우한(武汉), 정저우(郑州), 시안(西安) 등 최근 빠르게 발전하고 있는 고향에서 가까운 중서부 중핵도시들에 집중되고 있다. 특히 ‘창장(长江) 중류 도시군’을 자랑하는 후베이 성은 인구 유출 감소와 인구 회류 증가 등에 힘입어 과거 7년 간 지속된 인구 순유출 흐름에서 벗어나 2011년에 순유입세로 전환했다. 반면 저장 성은 과거 9년 간 인구 순유입 흐름에 종지부를 찍고 2011년 6만2,000명 순유출 기록했다(<그림 3> 참조). 동부와 중서부 간의 성장 격차가 줄어드는 동안 인구회류 현상은 지속되어, 현재 지역별로 해당 지역 농촌 노동력의 5% 이하를 차지하는 회류 인구 비중은 20년 뒤 15% 가까이 오를 것으로 전망되고 있다.
(2) 중국 도시화의 특징과 문제점
2002~2011년 중국의 도시화율(城镇化率)은 매년 1.35%p 상승했고, 도시 인구는 매년 2,096만 명씩 증가했다. 지난 10년간 중국의 도시화는 빠르게 이뤄졌지만, 많은 문제들을 배태하고 있다. 도시개발 버블과 도시병(城市病), 도시 유입 인구 및 농촌 주민들의 권익 침해 등이 대표적이다.
첫째, 난개발(亂開發)과 도시병 문제가 더 이상 방치할 수 없을 정도로 악화됐다. 1991~2010년 중국의 도시 면적은 2.12배 확장했다. 이렇게 ‘땅의 도시화’가 추진되는 과정에서 도시 인프라 건설에 막대한 자금이 들어갔다. 대도시들은 주로 뉴타운 건설, 교통 허브 구축, 순환고속도로 건설, 주거지역 재개발 등에 열을 올리고, 중소도시들은 공업단지, 고속도로, 부두시설, 전력망, 상하수도 등에 막대한 돈을 쏟아붇고 있다. 중국에선 신도시가 탄생되어 자족적 기능을 갖추는데 통상 10년이 걸리는 것으로 알려져 있다. 예컨대, 상하이 푸둥(浦东)의 경우 1992년 초 조성되어 2000년 초에 자리를 잡았다. 그런데 최근 들어 5년도 안 돼 도시가 2배로 확대되는 경우가 비일비재했다. 지방정부들이 치적을 쌓고 투자 재원을 마련하기 위한 목적으로 농민 토지를 대량 매입하여 개발업체들에 팔아넘겼기 때문이다. 그 결과 도시 면적은 넓어지지만 거주하는 사람은 별로 없는 ‘빈 도시(空城)’ 현상이 곳곳에서 빚어지고 있다. 한편 베이징, 상하이, 광저우 등 개발이 사실상 완료된 거대형 도시들에서는 도시 공간 확장이나 기반시설 증설이 거의 없는 상황에서 외래 인구가 꾸준히 유입되면서 주택난, 교통난, 환경오염 등 이른바 ‘도시병(城市病)’이 만연하고 있다.
둘째, 도시 유입 인구가 시민으로서의 권익을 인정받지 못하고 있다. 2000년 이후 중국 도시의 면적은 50% 확장되었으나, 도시 인구는 26% 증가하는데 그쳤다. ‘사람의 도시화’가 ‘땅의 도시화’에 크게 못 미쳤다. 지방정부가 토지 사용권을 팔아 재정을 마련하는 데는 열의를 보였지만, 외래 인구에 시민 자격을 부여하고 공공서비스를 제공하는데 인색했기 때문이다. 2010년 인구 센서스 기준으로 현재 도시 인구 6.7억 명 중 35%인 2.8억 명은 도시에 살고 있지만 해당 지역 호구(户口·호적과 같은 말)가 없는 사람들이다. 호구가 없는 상주(常住) 인구는 호구가 있는 정주(定住) 인구에 비해 막대한 불이익을 받는다. 호구를 근거로 하여 제공되는 사회보장 혜택에서 배제됨은 물론 주택, 자동차, 교육서비스 등 도시 생활 전반에 걸쳐 큰 불편을 겪고 더 많은 코스트를 부담해야 하는 실정이다(<표 1> 참조).
셋째, 도시화 과정에서 농민들의 권익이 외면당하고 있다. 중국 도시화는 농민들이 돈을 벌기 위해 도시로 자발적으로 이동하는 자발적인 형태 이외에 비자발적인 방식으로 이뤄지기도 한다. 즉 지방정부가 농민들의 토지(경작지, 택지, 임야 등)를 헐값에 수용하여 개발 가능한 형태로 만든 뒤, 개발업체들에 토지 사용권을 넘기는 과정에서 농민들이 부득이하게 도시로 옮겨가게 되는 것이다. 농촌 토지는 농민집단들의 공동소유이고, 처분권을 촌장 같은 일부 간부들이 독단적이고 불법적인 방법으로 행사하는 경우가 많기 때문에 일반 농민들이 권리와 이익을 제대로 보장받는 경우가 매우 드물다. 중국 농민들은 자신이 경작하고 있는 토지를 임의로 처분하거나 처분하지 않을 수 있는 재산권을 갖지 못하고, 토지 가격 상승에 따른 이익을 고스란히 지방정부에 빼앗기고, 낯선 도시로 옮겨서도 시민 대우를 받지 못하는 다중의 불이익을 받고 있다. 농민의 불이익은 곧 지방정부의 폭리로 연결된다. 지방정부가 농민들한테 사들인 땅을 개발업자들한테 넘기고 받는 돈이 100이라면, 토지 수용 보상금과 농민 이전에 지출되는 비용이 35이고, 토지 개발비용(‘3통1평’)은 9.3이다. 즉 지방정부가 토지 매매를 통해 얻는 수익은 55.7에 이른다. 농민들에게 돌아갈 몫을 가로챔으로써, 마진이 55.7%에 달하는 ‘땅 짚고 헤엄치기’ 식 땅 장사를 하고 있는 것이다(<표 2> 참조).
3. 향후 도시화의 전개 방향
신형 도시화는 도시화의 양과 질을 모두 제고하는 것을 목표로 삼고 있다. 도시화율을 매년 1%p이상 끌어올려 도시 인구를 매년 1,300만명씩 늘리고, 기존 도시 거주 농민공들은 물론 새로 도시로 들어가는 사람들에게 도시 호적 인구와 동등한 공공서비스를 제공하겠다는 것이 핵심이다. 아울러 도시화를 원동력으로 하여 도시 산업구조를 업그레이드하고 도시병을 치유할 수 있는 ‘녹색 도시화’를 추진할 방침이다. 나아가 도시화 과정에서 철저히 소외되어온 농민들의 권익을 최대한 보장하고 농촌에 도시 못지 않은 생활환경을 조성하여 도시와 농촌을 동시에 발전시킨다는 포부를 갖고 있다.
첫째는 농민공이나 새로 유입하는 인구의 시민화다. 이는 곧 1958년 도입된 ‘중국에서 가장 비(非)인간적인 제도’인 호구제도를 개혁하는 문제다. 중국 정부는 중소 성진 및 성시로부터 시작하여 호구를 점차 개방하고, 장기적으로는 호구제도를 거주증제도로 대체하여 호구 상의 특권을 폐지하는 개혁을 추진할 것으로 알려졌다. 중앙정부의 독려 하에 일부 지방정부들은 호구 개방 정책을 시범 실시하고 있다. 예를 들어, 안후이(安徽) 성은 2011년부터 고학력자와 모범 근로자들에 대해 본인은 물론 가족들에게 거주지 호구를 부여하고 있으며, 충칭(重庆)에선 2010년 8월부터 토지가 수용된 농민들에게 도시 호구를 부여하고 있다. 또한 후베이(湖北)성 상판(襄樊) 시는 2007년 7월부터 아예 도시와 농촌 호구 구분을 없애버렸고, 광둥(广东) 성에서는 2010년 6월부터 일정 점수를 적립한 농민공들에게 호구를 부여하고 있다.
하지만 현재 대부분 도시 지역 정부들은 호구 개방에 반대하는 입장이다. 외래인구 시민화에 따른 비용 부담이 막대하기 때문이다. 한 명의 농민공에게 주거, 의료, 사회보험 등 공공서비스를 제공하는데는 지역에 따라 10만~30만 위안의 재정지출이 소요된다. 이 비용을 지방정부의 현재 보유 재원으로 댈 수 없는 형편이며, 세수 확대를 통해 마련할 경우 기존 시민들의 반발이 불가피할 것이다. 재원 문제를 해결하기 위해서는 현실에 맞는 재정분담 시스템을 도입할 필요가 있다. 예를 들어, 중앙정부가 ‘농민공 시민화 재정기금’을 조성하여 농민공 인구를 기준으로 각급 정부 간 재정 배분 비율을 조정할 필요가 있다. 어떤 해법을 선택하든 전반적인 재정지출 증가가 불가피하고, 이에 따라 세제 및 재정 운용 전반에 걸친 근본적인 개혁이 요구되는 상황이다.
둘째, 농업 현대화. 중국 정부는 2006년부터 ‘토지 증감 연동제’를 실시하고 있다. 도시 면적 확대로 인해 경작지가 줄어드는 것을 막기 위한 제도로, 경작지를 다른 용도로 전용할 경우 동일 면적의 대체 경작지 조성을 의무화함으로써, 전체 경작지 면적을 18억 무(亩) 이상으로 유지하는 것이 골자다. 이 같은 제약은 도시화와 농촌 개조를 한데 묶는 연결고리다. 즉, 도시화가 진전됨에 따라 토지를 추가로 확보할 필요가 생기며, 토지를 추가로 확보하기 위해서는 농촌 주거 형태를 주거 밀집도를 높이는 방향으로 바꾸어야 하는 것이다. 요컨대 지역적으로 분산된 재래식 단독주택 위주의 농민 거주지가 현대적 아파트 단지로 변모되어 적어도 외양 상으로는 도시와 다름없게 된다. 이런 변화는 도시적 생활양식의 농촌 확산을 가속화시켜 농촌 소비가 한 단계 도약할 수 있는 계기로 작용할 것으로 보인다. 한편 이 과정에서 분산되어 있던 경작지는 말하자면 ‘중국 판(版) 엔클로저 운동’을 통해 넓고 평평한 경작지로 개조됨으로써 기계화 영농을 통한 농업 생산성 향상을 꾀할 수 있게 될 것이다.
셋째, 산업구조 업그레이드. 중국 정부가 ‘도시군을 위주로 한, 다양한 규모의 성진과 성시 동시발전’ 전략을 채택한 것은 대도시로의 인구유동의 현실을 인정하고 도시화의 시너지 효과를 높이기 위한 목적에서다. 즉, 도시 개발을 광역화함으로써 도시군 내 중심도시로의 인구 집중을 억제하고 중심도시 발전이 주변 도시들과 주변 농촌지역의 발전을 견인하는 적하효과(trikle-down effect)가 최대한 발휘되도록 하겠다는 심산이다. 도시 규모별 차별화된 육성 방침을 지역 간 산업 재배치 전략과 효과적으로 결합할 경우 도시화를 산업 구조 업그레이드의 계기로 활용할 수 있다. 중국 정부는 특히 규모가 큰 도시들을 중심으로 서비스업을 집중 육성하고, 스마트 시티, 지능형 교통 등의 새로운 유형의 도시 개발 사업을 활성화해 고(高)기술 산업 발전의 촉매로 삼는다는 계획을 갖고 있다. 아울러 설비 과잉 업종 내 경쟁력 없는 기업들이 도시화가 가져올 시장 확장을 회생의 기회로 이용하는 것을 막기 위해 전통산업 구조조정을 지속적으로 추진하겠다고 밝히고 있다.
넷째, 중국 정부는 향후의 도시화는 ‘저(低)탄소와 녹색의 도시화’가 될 것이라고 거듭 강조하고 있다. 중국에서 도시 지역의 1인당 에너지 소모량은 농촌의 3배에 달한다. 도시화를 가속화하면서 에너지 소모를 줄이고, 오염 물질 배출을 줄이는 것은 지금까지의 도시 개발 방식에서는 결코 성공할 수 없다. 투자 주도에서 소비 주도로의 성장모델 전환, 서비스업 비중 확대, 기업의 생산성 향상 등 경제 전 부문에 걸친 근본적인 변화 없이는 달성하기 힘든 목표다. 도시화의 속도와 질을 동시에 제고하겠다는 중국의 원대한 포부는 바로 이 지점에서 적잖은 회의를 불러일으키고 있다.
4. 신형 도시화의 경제적 영향
(1) 거시경제에 미치는 영향
중국 도시화의 효과는 그 조건과 맥락의 특수성으로 인해 매우 넓은 범위에 걸쳐 나타날 것으로 예상된다. 유입 인구에 도시 거주의 기본환경을 제공하는 각종 인프라 증설과 공공서비스 확대, 도시 유입 인구의 구매력 상승에 따른 제반산업 성장, 도시화에 따른 농촌의 현대화 개조, 지역간 산업 재배치와 도시군별 특색있는 발전 등의 과정이 때론 파도처럼 때론 도미노처럼 이어질 것으로 보인다. 신형 도시화, 즉 미래 중국의 도시화는 기실 향후 중국 경제발전의 기저적인 여건이자 장(場), 좀더 넓게 보면, 중국 경제의 흐름을 보는 하나의 관점이라고까지 할 수 있겠다. ‘신형 도시화를 통한 향후 10년간 매년 40조 위안 투자(경제성장률 4%p 제고 가능) 유발’이라는 중국 정부의 야심찬 목표는 이렇게 보면, 꼭 터무니 없는 것만은 아니다.
도시화가 중국 경제성장에 미치는 효과는 투자 유발 이외에 공공서비스 제공을 위한 정부 지출과 농촌 인구의 도시민화에 따른 소득 및 소비 증가 등이 있다. 특히 소비 확대 효과는 도시화가 산업별 투자 확대를 낳는 방향과 크기를 가늠할 수 있게 해준다. 농촌 인구가 도시 저소득층으로 편입되어 기존 도시 저소득층과 동일한 소비패턴을 나타낸다고 가정하면, 1인당 소비지출이 41% 증가하는 것으로 나타난다. 2010년 현재 10년 내 도시 이동 가능성이 높은 농촌 인구는 전체 6.74억 명의 17.8%인 1.2억 명으로 추정된다. 이들의 도시 전입은 기존 도시 소비지출 총액을 8.2% 증가시키고, 중국 전체 소비지출을 2.2 % 증가시키는 효과를 발휘한다. 한편 중국 도시화에서 농촌 인구의 신규 도시 유입보다 더 큰 효과를 발휘할 수 있는 것이 농민공의 도시민화다. 농민공은 도시에 거주하지만 도시민으로 인정받지 못해 도시민으로서의 혜택을 받지 못하고 있으며, 구매력도 도시민과는 비교가 되지 않게 낮다, 농민공들의 현재 소비 수준이 도시 저소득층에 해당하고, 호구를 부여받아 시민화된 이후에는 도시 중간층의 소비 패턴을 갖게 된다면, 농민공 시민화는 농민공 1인당 48.2%의 소비지출 확대 효과를 낳는다. 2010년 현재 2.8억 명에 달하는 농민공 전체가 창출하는 소비 증가 효과는 도시 소비지출을 12.8% 제고시킨다. 즉 2020년까지 ‘사람의 도시화’가 제대로 이뤄진다면 도시 소비지출은 21%, 전국 소비지출은 11.8% 증가하는 효과가 생긴다(<표 3> 참조). 소비지출 항목별로 보면, 농민공 시민화는 상대적으로 교통통신(92.6% 증가), 가정 설비용품(70.2%), 교육 문화 오락(62.1%) 등에 대한 도시 가계지출을 크게 늘릴 것으로 예상된다. 신규 유입 인구 증가는 의류(135.8%), 교육 문화 오락(88.4%), 식품(54.1%) 등 업종에 좋은 영향을 줄 것으로 예상된다.
(2) 산업별 영향
중국 도시화가 산업에 미치는 영향은 양적인 측면에서는 도시 인구 증가에 따른 도시시장에서의 수요 확대, 질적인 측면에서는 농민공 시민화에 따른 도시시장 수요 업그레이드나 도시개발 관념 변화에 따른 도시 투자의 구조 변화에 따른 영향으로 나눠볼 수 있다. 이 중 양적인 변화, 즉 도시화율 상승에 따른 변화는 유통, 식품, 부동산, 의료보건 등 광범위한 산업에 영향을 주는데, 임팩트가 지금까지보다 더 크진 않을 것으로 보인다. 지금부터 2020년까지 도시 인구 증가 예상 규모가 연간 1,300만 명으로, 1990년대(1,500만 명)나 2000년대(1,900만 명)에 비해 많지 않기 때문이다.
이것보다 주목되는 것이 농민공 시민화나 기존 도시 정주인구의 보다 질 높은 도시생활 추구가 낳을 수 있는 산업 성장 모멘텀이다. 이런 질적인 측면에서의 임팩트가 큰 산업으로 교통 인프라, 건축, 에너지 절약 및 환경 보호, 스마트 시티, 지능형 교통, 의료보건, 부동산, 소매유통 등을 꼽을 수 있다.
< 궤도교통 산업 > 도시화 관련 교통 인프라 중에서는 궤도교통 산업이 유망해 보인다. 일반적으로 도시화율이 60%에 가까워지고, 극심한 교통난의 홍역을 치르고 난 뒤 궤도교통 투자가 증가하는 경향이 있다. 2012년 이래 중국 발개위에서 승인한 궤도교통 투자 프로젝트는 8,150억 위안 규모로, 전체 교통 인프라 투자의 2/3를 차지했다. 2012년에 35개 성시(省市·성과 직할시)가 궤도교통 투자를 진행하고 있으며, 그 중 4대 직할시를 제외한 2, 3선 도시가 차지하는 비중이 선로 길이 기준으로 69%다. 궤도교통 투자의 중심은 목표량을 절반쯤 채운 1선도시에서 2, 3선 도시로 점차 옮겨질 전망이다.
< 건축 인테리어 산업 > 공공시설 증축 수요 증가와 ‘기초 인테리어 후 공급’에서 ‘전면 인테리어 후 공급’으로의 주택 공급 방식 전환을 유도하는 정부 정책 등의 영향으로 높은 성장세가 예상된다.
< 의료산업 > 중국 도시민의 의료비 지출은 지난 20년간 연평균 20% 증가했다. 향후 5년간 의료위생 부문 투자가 15~20% 성장할 것으로 전망된다. 도시에 있는 병원의 절반 이상이 1980년대 이전에 건축된 것으로, 병원 재건축 및 리엔지니어링 수요가 막대하다.
< 에너지 절약 및 환경 보호 산업 > ‘녹색 도시화’ 추진은 7대 전략성 신흥산업 중 하나인 에너지 절약 및 환경 보호 산업의 성장세에 탄력을 줄 것이다. 도시병을 해결하기 위한 절전형 건물, 폐수 처리, 고체 폐기물 처리 등 각 부문이 강력한 정책 드라이브에 힘입어 전체 경기와 무관하게 빠른 성장세를 보일 것으로 예상된다.
< 스마트 도시(Smart City) 관련 산업 > 교통혼잡, 환경오염, 에너지 부족, 질 낮은 공공서비스 등 복합적인 문제를 안고 있는 중국 도시들에 스마트 도시는 매력적인 솔루션을 제공한다. 이미 2012년에 400개의 중국 도시들이 스마트 시티 투자를 시작했다. 중국 전역에서 600~800개의 도시가 12.5규획 기간(2011~2015년)에 스마트 시티 시스템을 완비한다는 목표를 갖고 있다. 총 투자금액은 2조5,000억 위안 가량으로 추정된다. 전자정부, 클라우드 데이터 센터(CDC), 의료 정보화 시스템, 스마트 금융 등에 투자가 집중될 전망이다. IBM, 시스코 등 일부 외자기업들은 수주전에 적극 뛰어들고 있다.
< 지능형 교통 산업 > 현재 중국 도시들은 자동차 급증에 따른 도시 문제로 골머리를 앓고 있다. 베이징의 경우 작년에 차량을 이용한 출퇴근 시간이 평균 52분으로 전국 최장을 기록했는데, 이 중 ‘정상적인 상황에서 출퇴근 시간’은 38분, 교통혼잡으로 낭비된 시간이 18분이다. 차량에서 발생하는 배기가스는 대도시 공기오염의 20%를 차지하는 것으로 조사되었다. 이런 문제들을 해결하기 위해 베이징, 상하이, 광저우(广州), 구이양(贵阳) 등 4개 도시는 차량 구매 자격을 제한하는 제도를 2~3년 전에 도입했으며, 베이징, 창춘(长春), 다롄(大连), 난창(南昌), 란저우(兰州), 구이양 등지는 연중 내내 차량 5부제를 실시 중이다. 각 도시 정부들은 행정적 규제를 대체할 수 있는 근본적 해법인 지능형 교통시스템에 대한 투자를 크게 늘리고 있다.
< 부동산 산업 > 부동산 산업 성장에 대한 도시화의 영향은 기대만큼 크지 않을 것으로 보인다. 도시화로 인해 매년 기존의 도시 주택 면적의 6%에 해당하는 6억㎡의 잠재수요가 생기지만, 농민공이나 신규 진입 인구의 구매력이 약해 이런 잠재수요가 현실화되기가 어려운 실정이다. 현재 농민공들 가운데 거주하는 도시에서 주택을 구매하는 비율은 1%에 불과하며, 대개 기숙사나 공사장에서 기거한다. 구매력 있는 농민공들이나 신규 유입 농민들은 거주 수단으로 상품방보다는 2011~2015년에 3,600만 가구가 공급되는 사회보장방을 우선 고려할 것으로 보인다.
이 밖에 의료요양산업, 공원녹지, 복합빌딩, 소매유통 등 산업이 향후 도시화 과정에서 긍정적인 영향을 받을 것으로 전망된다. 도시화의 임팩트가 다양한 산업들에 미치면서 철강, 화학, 건축자재 등 일부 소재산업들 역시 꾸준한 수요 창출 효과를 누릴 수 있을 것이다.
한 가지 주목할 만한 점은, 앞서 설명한 대로, 신형 도시화는 거주지 밀집 효과를 낳는 농촌 현대화와 보조를 같이 할 것이다. 이에 따라 도시 라이프 스타일이 농촌으로 빠르게 스며들면서 농촌 소비가 확대될 수 있는 여지가 작지 않다. 특히 농촌과 도시 간 거주 방식의 차이가 사라지면서 상하수도, 공공시설, 통신망 등 인프라와 가구, 가전 등 내구재에 대한 수요가 한층 더 늘어날 것으로 기대된다.
(3) 도시 규모별 및 지역별 영향
신형 도시화는 산발적으로 흩어져 있는 개별 성진 및 성시보다는 도시군에서 먼저 성공체험을 거둘 것으로 보인다. 도시 밀집 지역이 상대적으로 도시병이 심각하고 문제 해결에 있어서의 시너지 효과나 주변지역에 대한 적하효과가 크게 나타날 것이기 때문이다. 도시군 내에서는 단기적으로 추가 개발 여지가 크지 않은 거대형 성시(인구 1,000만 명 이상)나 상대적으로 저발전된 소성시(50만 명 이하)보다는 중간 규모의 성시(50만~1,000만 명)가 우선 발전될 가능성이 높을 것으로 보인다(<그림 3> 유망 도시군 참조) 도시군 내 규모가 각기 다른 도시들이 어떻게 서로 역할분담을 할 것인지에 따라 산업 및 시장의 발전 양상이 다르게 나타날 것이다. 예를 들어, 도시군 내 도시 간 교통이 발달함에 따라 유통 커버리지가 점차 확장되면서 점포의 대형화 및 외곽 이전 현상이 나타날 가능성이 있다. 지금으로서는 상상하기 어렵지만, 중국의 대도시 주민들이 자가용을 타고 교외로 나가 창고형 점포에서 일용품을 구입하는 모습을 머지않아 목격하게 될지도 모른다. 신형 도시화가 낳을 도시 라이프 스타일 및 소비자 행태 변화의 흐름을 선입견을 버리고 냉정하게 관찰할 필요가 있다. <끝>
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