시대착오적인 대통령제에서 내각제로 개헌을 해야 하는 필연적 이유
시대착오적인 대통령제에서 내각제로 개헌을 해야 하는 필연적 이유
김광수경제연구소 조회 3171 추천 31 2017.03.13. 16:49
안녕하십니까? 김광수 소장입니다.
2012년 부정선거를 통해 대통령이 된 박근혜씨가 권력형 비리와 직권남용 등으로 탄핵이 결정되었습니다. 이를 계기로 한국의 민주주의가 살아있음을 다시 확인할 수 있었으며, 매우 기쁘게 생각합니다. 다만 탄핵 결정이 문제의 종착역이 아닙니다. 최순실게이트와 박근혜씨 등을 비롯한 권력형 부정부패와 비리가 철저히 규명되고 엄벌에 처해져 이를 계기로 권력형 부정부패가 근절되기를 진심으로 바랍니다.
박근혜씨 탄핵을 계기로 한국의 정치구조도 급변하고 있습니다.
주지하는 바와 같이 한국의 정치권은 새누리당과 민주당 양당 구도가 오랫동안 지속되어 왔습니다.
그런데 2016년 4월 총선을 전후로 먼저 민주당이 쪼개졌습니다. 친노세력의 더불어민주당과 반노세력의 국민의당으로 갈라진 것입니다.
이어서 최순실게이트와 박근혜 탄핵을 계기로 새누리당이 친박의 자유한국당과 비박의 바른정당으로 쪼개졌습니다.
수십년 동안 회전문식으로 권력을 나눠온 양대 거대정당이 모두 분열된 것입니다. 이로 인해 정의당까지 포함하면 이미 5개 정당이 난립한 상태가 된 셈입니다.
여기에 민주당이 다시 쪼개질 가능성이 높습니다. 이번 대선을 전후로 또는 그 이후에라도 친문세력과 비문세력으로 다시 갈라질 가능성을 배제할 수 없습니다. 친문세력과 비문세력 간의 반목의 골이 깊어지고 있기 때문입니다.
그런가 하면 새로운 정당들도 정치권에 등장할 가능성이 높습니다.
이처럼 정당들이 계속 늘어나게 되면 어느 정당도 정국을 주도하여 국가를 안정적으로 경영할 만큼 다수석을 차지하기 힘들어집니다.
문제는 중소 규모의 다수당의 출현은 필연적으로 대통령제의 한계를 노정할 수밖에 없습니다. 어느 정당도 과반 내지는 정국을 주도할 정도로 국회 다수석을 차지하기 힘들어지게 되며, 대통령제는 대표성에 심각한 문제가 발생할 수밖에 없습니다.
첫째는 사표 문제가 심각해집니다. 둘째는 특정 중소 정당이 대통령을 만들어냈다고 해도 아무 것도 못하는 반푼이 또는 식물형 대통령이 될 뿐입니다.
일부에서는 사표 문제를 완화하기 위해 결선투표제를 주장하기도 합니다. 그러나 선거에 시간과 비용이 많이 드는 점을 감안하면 이는 낭비이며, 무엇보다도 두번째 문제를 해결해주지 못합니다. 즉 형식적으로 결선투표제를 통해 억지로 과반 득표를 해 대통령에 당선되다고 해도 집권당이 소수정당이기 때문에 아무 것도 할 수 없는 식물 대통령이 되는 위험을 해소해주지 못합니다. 2016년 4월 총선에서 야 3당이 다수당이 되었음에도 불구하고 거의 아무 것도 하지 못한 것을 보면 더욱더 식물 대통령이 될 위험이 높다고 봐아 합니다. 결선투표제는 정치개혁의 핵심도 아니며 문제의 본질은 더욱더 아닌 것입니다.
뿐만 아니라 이번 박근혜 탄핵에서 볼 수 있듯이 대통령제는 주권재민을 실현하기 어렵습니다. 전국 각지에서 수백만명의 시민들이 매주 토요일마다 길거리에 나와 몇 달 간에 걸쳐 촛불집회를 하고 마음을 졸이면서 가까스로 탄핵이 결정된 것입니다.
또 대통령제는 다양한 민의를 합리적으로 반영할 수 없는 시대착오적 유물이 되었다고 할 수 있습니다. 대통령제를 채택하고 있는 나라는 미국 정도를 제외하고는 선진국 가운데에는 거의 없습니다. 미국은 갈수록 정치가 국민들로부터 외면당하고 망가지고 있는 모습을 보이고 있습니다. 러시아나 중국, 터키, 북한과 같은 개도국 등 대통령(주석)제를 채택하는 나라치고 장기 독재를 하지 않는 나라가 없을 정도입니다.
대통령제는 속성상 제왕적 성향으로 빠지기 쉽습니다. 3권분립의 견제를 말하지만 대통령제의 제왕적 속성과 비선 실세나 측근의 권력남용에 대해 사법부나 입법부는 사실상 무기력한 경우가 많습니다. 오히려 국회는 제왕적 대통령을 위한 거수기로, 사법부는 권력의 압잡이로 전락해 버리기도 합니다. 박근혜 탄핵이 3권 분립에 의해 국회와 사법부에 의해 이루어진 것이 아니라 촛불집회의 민심에 의해 이루어진 것을 그 증거로 들 수 있을 것입니다.
그런가 하면 대통령제의 제왕적 속성 때문에 집권당이 국민에 충성하는 것이 아니라 수단과 방법을 가리지 않고 대통령이나 당대표 등 개인 인물에 절대 충성하는 식으로 변질되어 버립니다. 새누리당인 자유한국당이 박근혜씨에게 보이는 막무가내 식의 충성이나 비박계가 이명박씨에게 충성하는 것이 그 예라고 할 수 있습니다. 물론 야당 역시 동교동계니 친노 반노 또는 친문 비문 등에서 볼 수 있듯이 별반 차이가 없습니다.
그런데 제왕적 인물이 사망하거나 힘을 잃어버리게 될 경우 충성을 바치던 이들은 정치 낭인으로 전락합니다. 그리고 선거 때만 되면 좀비처럼 나타나 온갖 배신과 반목과 정치에 대한 혐오감과 불신을 조장하는 행태를 보입니다. 내가 못 먹으면 재라도 뿌리자는 식으로 갈 데까지 가는 것입니다.
프랑스는 유럽연합의 맹주 역할을 해야 한다는 특수성으로 인해 대통령의 권한을 총리와 대등하게 강화해 외치와 내치를 나누어 맡는 형식을 취하고 있습니다. 하지만 대통령 소속당과 총리 소속당이 다를 경우 정국이 불안정해집니다. 실제로 프랑스의 이러한 정치적 뒤틀림이 프랑스경제가 침체에 빠지게 되는 한 요인이 되었다고도 할 수 있습니다. 결코 프랑스의 권력구조가 발전된 형태라고 볼 수는 없습니다.
문제는 여기서 그치지 않습니다. 이미 다당제가 진행된 상황에서 어느 정당도 과반수를 차지하지 못하고 있기 때문에 각 정당들이 독자적으로 할 수 있는 것은 아무 것도 없습니다.
실제로 탄핵 정국에서도 야당이 속 시원하게 정치적 리더십을 발휘한 적이 거의 없습니다. 촛불집회의 민심에 이끌려 다니면서 정략적으로 실속 챙기기에 급급했을 뿐입니다.
결과적으로 다당제가 진행되는 현실 속에서는 국회도 아무 것도 할 수 없는 식물국회가 되고 대통령도 아무 것도 할 수 없는 식물 대통령이 될 수밖에 없습니다. 이런 상황에서는 독재나 쿠데타 등이 출현할 위험이 높아집니다.
결국 이 모든 문제를 해결하기 위해서는 독일식의 정당명부제와 같은 정책정당 위주의 내각제로 개헌을 하는 것이 유일한 해법입니다.
앞서 말씀드린 것처럼 이미 현실적으로 한국 정치권은 다수당이 가속화되고 있습니다. 이를 부정할 수 없습니다. 민의 역시 다양화되고 있습니다. 과거 새누리당과 민주당의 양당 구조로는 다양화된 민의를 더 이상 담을 수 없습니다. 그 결과 양당이 분열되어 갈라지고 붕괴되고 있는 것입니다.
이미 몇년 전부터 70-80% 이상의 국민들은 새누리당(자유한국당+바른정당)도 싫고 민주당(더불어민주당+국민의당)도 싫다는 생각을 가지고 있습니다. 이는 대통령제의 하수인 역할을 하는 거대 양당구조로는 더 이상 민의를 담지 못한다는 것을 반증하는 것입니다. 결국 보이지 않은 시대의 변화와 민의의 압력을 받아 새누리당과 민주당이 스스로 분열되고 붕괴되고 있는 것입니다.
이런 점들을 감안할 때 이미 대통령제는 더이상 작동하기 힘들고 무력화되었다고 봐야 합니다. 대통령제로는 더 이상 한국이라는 나라를 이끌어가기 힘들어졌습니다. 저 개인적으로는 해방 이후 대통령제는 긍정적인 면보다는 부정적인 면이 더 많았던 것으로 생각합니다. 특히 1990년대 민주화 이후에도 정권이 여러 차례 교체되었고 모든 대통령들이 경제대통령을 자처했지만 실제로는 인물론을 앞세운 제왕적 속성이 강했으며 경제적인 면에서는 모두 실패했다고 지적하지 않을 수 없습니다. 굳이 설명하지 않아도 대다수 국민들의 경제적 삶이 공중에 붕 떠버린 상태라는 점 하나로도 충분히 이해하실 수 있을 것입니다.
그런가 하면 영국과 독일, 일본 등 대부분의 선진국들은 다당제의 현실과 다양한 민의를 반영할 수 있는 내각제를 채택하고 있습니다. 국왕이나 대통령은 형식적으로 존재할 뿐입니다. 물론 내각제 역시 장단점이 있어 완벽하고 이상적인 형태라고 할 수는 없지만 적어도 21세기형 민주주의를 실현할 수 있는 최선의 방책이라고 생각합니다.
신흥국 가운데 인도가 내각제를 채택하고 있는데 중국이나 러시아 등에 비해 상대적으로 독재를 벗어나 민주주의가 유지되고 있는 점은 주목할만 합니다. 종교와 신분제 문제만 해소된다면 인도는 중국 못지 않게 정치경제군사 강대국으로 성장할 수 있는 잠재력이 크다고 할 수 있습니다.
이처럼 한국의 정치권 현실과 선진국 사례 등을 감안할 때, 당리당략이나 이념 또는 진영논리를 떠나 하루빨리 내각제로 개헌해가는 것이 필요합니다. 독일식 정당명부제 등과 같은 내각제로 개헌하여 다당제의 현실을 빨리 정착시키고 다양한 민의를 반영할 수 있도록 해야 합니다. 그리고 각 정당 간에 정책 공조에 의한 연립정권 설립이 유연하게 이루어질 수 있도록 해야 합니다. 독일식 정당명부제는 인지도가 낮더라도 전문적 정책역량을 갖춘 시민시회의 각 분야 전문가들이 쉽게 정치에 참여할 수 있는 방식이기도 합니다.
기만적인 인물론 중심의 정치구조에서 정책 중심의 정치 구조로 바뀌어야 합니다. 선거 때만 되면 좀비처럼 등장하는 구태 인물론 중심의 정치, 한풀이식으로 누군가가 꼭 대통령이 되어야 하는 정치, 언론 선동과 조작으로 급조된 인물 만들기 식의 시대착오적인 정치구조로는 더 이상 한국이라는 나라를 이끌어갈 수 없습니다.
새누리당의 자유한국당과 바른정당 그리고 국민의당이 이원집정부제나 대통령 권한 축소, 대통령 중임 개헌을 주장하는 것은 사기입니다.
공개적으로 국민들과의 공론과정 없이 자기들끼리 밀실에서 야합한 속임수에 불과합니다. 대통령 정당과 총리 정당 간의 권력싸움을 막을 길이 없습니다. 자신들의 기득권 유지를 위한 꼼수에 불과합니다.
또 새누리당의 자유한국당과 바른정당과 국민의당이 개헌을 주장한다고 해서 민주당 지지자들이 무조건 개헌을 반대하는 것 역시 어리석은 짓입니다.
새누리당과 국민의당이 개헌을 주장하기 때문에 무조건 개헌 반대라는 것이야말로 흑백논리 그 자체입니다. 그런 흑백논리는 마치 박근혜씨나 새누리당이 통일은 대박이라고 말했기 때문에 무조건 통일을 하지 말아야 한다고 반대하는 것과 하등 다를 바가 없습니다. 정말로 민주당 등 야당 지지자들은 통일을 반대하는 것입니까?
각자각자의 생각과 입장이 다를 수 있습니다. 그러나 경제전문가로서 나라와 자식세대들의 장래를 위해서 이제는 21세기의 지식정보 시대와 글로벌화 시대에 걸맞는 권력구조로 하루빨리 개헌하는 것이 시급하다고 생각합니다.
모두 당리당략이나 이념을 떠나 열린 마음으로 냉정하게 현실을 직시하고 세상과 시대의 변화를 내다보면서 한국의 민주주의 발전과 자식세대들의 장래의 경제적 삶을 안정시키기 위해 현명한 판단을 해주시길 부탁드립니다.
내각제로의 개헌에 그리 많은 시간이 필요하거나 복잡하지는 않습니다. 국민 여러분들과 정치권이 마음만 먹는다면 금방 할 수 있습니다. 이미 권력구조 개편이 필요하다는 공감대는 어느 정도 깔려 있기 때문입니다. 주지하시는 바와 같이 국내외적으로 정치경제적 혼란이 커지고 있습니다. 내각제로의 개헌이 하루빨리 이루어질 수 있기를 진심으로 바랍니다.
시대착오적인 대통령제에서 내각제로 개헌을 해야 하는 필연적 이유 (2)
김광수경제연구소 조회 1089 추천 22 2017.03.21. 13:14
간단히 윗 글에서 내각제 개헌의 필연성을 주장한 내용을 정리해보면 다음과 같습니다.
첫째, 지금까지 50년 넘게 시행해온 대통령제하에서는 제왕적 독재와 권력형 부정부패 및 비리로 인해 국민들의 삶이 피폐해졌을 뿐만 아니라 끊임없이 민주주의가 위협받는 상황이 반복되고 있다는 점과,
둘째, 대통령제는 권력집중의 속성으로 인해 제왕적 독재와 권력형 부정부패에 빠지기 쉬우며, 실제로 대부분의 대통령제를 시행하는 나라는 개도국 등 비선진국의 독재국가인 반면 대부분의 선진국은 내각제를 시행하고 있다는 점,
셋째, 무엇보다도 더불어민주당과 국민의당에 이어 새누리당도 자유한국당과 바른정당으로 분열되면서 다당제가 빠르게 진행되고 있는 현실을 감안할 경우, 지금의 대통령제하에서는 정국을 주도할 과반이상의 정당 출현이 거의 불가능해질 가능성이 매우 높으며, 따라서 심각한 여소야대의 정국이 만성화되어 누가 대통령이 되고 어느 정당이 집권당이 된다고 하더라도 식물대통령과 식물국회로 전락할 위험이 매우 높다는 점을 지적하였습니다.
이 세 가지 점에서 지금의 대통령제는 경험적으로나 선진국 사례로나 현실적으로 더이상 21세기 한국호를 이끌어갈 수 있는 권력구조가 아니며, 따라서 하루빨리 내각제로 이행행가야 한다고 주장했습니다.
오늘은 내각제로 이행해가야 하는 두 번째 필연적 이유에 대해 설명해보겠습니다.
모두 잘 아시는 바와 같이 해방후 이승만-박정희-전두환-노태우로 이어지는 친일폭력 독재-유신독재-군사쿠데타 독재와 만연한 부정선거에 대해 1987년 온 국민들이 나서서 민주화운동의 시민항쟁을 전개한 결과 군사쿠데타 정권이 손을 들고 직선제 개헌을 쟁취하였습니다. 그 결과로 1993년부터 민주 정부가 출범하면서 부족하나마 나름대로 선거의 공정성 및 투명성을 중심으로 한국의 민주주의가 진전할 수 있었습니다.
그후 30년의 세월이 흐르면서 제왕적 대통령제의 결함이 다시 드러나기 시작했습니다. 차떼기당과 X파일, 성완종리스트 등에서 볼 수 있는 것처럼 정경유착의 금권 선거와, 정치권의 무능이 극에 달하면서 관료주의가 지배하기 시작하였고, 4자방과 최순실박근혜 게이트에서 볼 수 있는 것처럼 정책을 빙자한 권력형 부정부패와 비리가 만연하기 시작한 것입니다. 이에 대해 전국 각지의 시민들이 다시 촛불을 들고 나서면서 항거하였고, 그 결과로 박근혜가 탄핵되어 대통령의 자리에서 쫒겨났습니다.
1987년 체제
군사독재정권
-> 민주화운동 전개 : 전두환 유배
-> 개헌 : 대통령 직선제 개헌
-> 민주주의 성과물 : 선거의 공정성 및 투명성 향상
1993년 민주 정부 출범
2017년 체제
정경유착 금권선거, 정치권 무능과 관료주의 만연, 권력형 부정부패 만연
-> 촛불집회 전개 : 대통령 탄핵
-> 개헌 : ?
-> 민주주의 성과물 : ?
위에서 보실 수 있는 것처럼 1987년과 2017년 체제의 상황은 거의 유사하다고 할 수 있습니다.
1987년에 제왕적 대통령제의 모순이 극에 달하면서 이에 항거하는 시민운동이 전개되어 승리하여 전두환이 유배되었고, 그 결과물로 국민들이 독재를 방지할 수 있는 개헌을 쟁취하여 1993년에 민주화정부가 출범할 수 있었습니다.
마찬가지로 2017년에 제왕적 대통령제의 모순이 극에 달하면서 이에 항거하는 시민 촛불집회가 전개되어 승리하여 박근혜가 탄핵되어 대통령의 자리에서 쫒겨났습니다.
문제는 촛불집회의 성과물을 개헌을 통해 일반 국민들에게 어떻게 환원할 것인가 하는 것입니다. 즉 어떻게 개헌을 하여 21세기 한국호를 모두가 부자가 될 수는 없어도 남부끄럽지 않게 같이 먹고 살 수 있는 나라로 만들어갈 것인가 하는 것입니다.
지금은 촛불집회의 성과물을 야당 등 기존 정치권이 일방적으로 독식하는 양상을 띠고 있습니다. 그러나 시민여러분! 여러분들은 촛불집회를 야당 등 기존 정치권이 집권할 수 있도록 하기 위해 한 것인가요? 여러분 자신과 여러분 가족과 여러분 자식들의 현재와 미래의 행복한 삶을 위해 한 것이 아니었던 것인가요?
하루 빨리 촛불집회의 성과물을 개헌으로 담아내야 합니다. 그렇지 않으면 촛불집회와 같은 모든 시민운동에 대해 많은 시민들의 회의감과 실망이 커지게 될 것입니다. 누구 좋으라고 그 추위에 고생을 하며 촛불집회에 참가했는지 말입니다.
문제는 개헌입니다. 개헌을 어떻게 해야 할까요?
그 답은 이미 위에서 힌트를 드렸습니다.
제왕적 대통령제의 모순과 한계는 이미 1987년의 민주화운동과 2017년의 촛불집회를 통해 다 드러났습니다. 1987년 대통령 직선제 개헌은 독재정권의 부정선거에 투쟁한 것이었습니다. 그 결과로 1993년 민주 정부가 출범했습니다. 그러나 민주 정부가 출범했지만 30년의 세월이 흐르는 동안에 1987년 개헌의 한계가 드러났습니다.
무소불위의 독재 대신에
- 정경관언사법종교 유착의 금권/기득권 반칙 선거와
- 정치권의 무능과 관료주의의 도덕적 해이의 만연,
- 권력형 부정부패 및 비리가
자리를 차지한 것입니다.
그렇다면 구체적으로 개헌을 어떻게 해야 할까요?
저는 개헌의 방향에 대해 다음과 같이 두 가지 조건을 제시하고자 합니다.
첫째, 독재와 기득권 선거 및 권력형 부정부패를 양산하는 제왕적 대통령제는 이미 실패한 것으로 드러났으며 따라서 하루빨리 폐지해야 합니다. 1987년 체제의 제왕적 대통령제는 이미 시대착오적인 것이 되었으며, 더이상 2017년 촛불집회 이후의 한국호를 이끌어갈 수 없습니다.
둘째, 개헌은 21세기의 시대적 변화를 반영하고 주도할 수 있는 방식으로 해야 합니다. 21세기는 지식정보화, 첨단화, 글로벌화 시대이자 한편으로는 무엇보다도 저출산 고령화 시대입니다. 이러한 변화를 헤쳐나갈 수 있는 것은 특정의 영웅적인 인물이 아니라 전문성과 통찰력과 도덕성을 갖춘 정치세력입니다. 즉 문제를 해결할 수 있고 앞을 내다볼 수 있는 통찰력 있는 정책역량을 갖춘 정책집단들에 의해 나라가 경영되어야 합니다.
이러한 정책역량을 갖춘 전문가들이 일반시민 사회에서 정치세력을 형성하여 하루빨리 한국호를 이끌어갈 수 있도록 해야 합니다. 이러한 시민정당들이 쉽게 정치권에 진입할 수 있도록 권력구조를 개편해야 합니다.
전문적인 정책역량을 갖춘 정당들이 일반시민 사회에서 자유롭게 나올 수 있는 가장 유연한 권력구조 방식은 바로 내각제라고 할 수 있습니다. 이것이 촛불집회 이후 하루빨리 개헌을 해야 하고 어떻게 해야 하는가에 대한 저의 답인 것입니다.
내각제에 대해 일부 반대 의견이 있는 것 같습니다.
- 먼저, 일부에서는 일본 자민당이나 아베총리의 장기집권을 예로 들어 내각제를 반대하기도 합니다. 그러나 그런 주장은 일본 정치에 대한 이해부족에 기인하며 자신의 일방적인 관점에서 본 것에 불과합니다. 일본 국민들 대다수는 절대로 그렇게 생각하지 않습니다.
우선 일본 자민당의 장기집권이 자민당의 독재 때문이라고 생각하는 일본 국민들은 거의 없습니다. 오히려 선진국 가운데 일본이 가장 평화롭고 경제적으로 안정되었으며 민주주의가 발전된 나라라고 생각하고 있습니다. 그런가 하면 아베정권의 장기집권을 운운하지만 현재 5년차를 맞이하고 있을 뿐입니다. 뿐만 아니라 지난 5년 동안 아베정권은 무려 세 차례나 국민의 민의를 묻는 선거를 했습니다. 일본 국민은 자민당의 장기집권의 원인으로 야당의 무능함과 자중지란을 들고 있으며, 야당의 무능함에 대해 분노하고 진저리를 치고 있습니다.
만일 일본 자민당이나 아베정부가 장기집권을 하고 있기 때문에 독재라고 생각한다면 독일의 메르켈 총리는 현재 무려 12년째 총리를 하고 있습니다. 메르켈 총리도 독재를 했기 때문일까요? 또 독일이 독재 국가일까요? 메르켈총리는 매 임기 4년마다 세 차례나 총선을 실시했습니다.
- 그런가 하면, 새누리당이 10년 집권을 했고 그들에게 당했기 때문에 적어도 민주당이 5년 정도는 집권을 해서 복수를 해야한다고 주장하는 사람들도 있습니다. 심정이야 이해하겠지만 정치가 사사로운 복수를 위해 하는 것은 아니잖습니까? 또 촛불집회를 민주당이나 특정 세력의 정치적 복수를 위해 한 것은 아니잖습니까? 반민주적 행위와 권력형 부정부패 및 비리 행위는 '법과 원칙'에 따라 엄정하게 처벌하면 됩니다. 엄정한 법과 원칙의 집행은 대통령제나 내각제에서 다른 것인가요? 그런 것은 아니지 않습니까?
- 대통령제에 비해 내각제가 정치적으로 더 불안정하다는 주장도 있습니다. 이는 근거가 빈약한 주장에 불과합니다. 지금까지 제왕적 대통령제를 해온 한국은 민주주의 정치가 안정적으로 발전해왔습니까? 일반 시민들이 나서서 촛불집회를 한 것은 무엇인가요? 또 유럽 선진국들의 경우 대부분 내각제를 시행하고 있는데 정치적으로 불안정한 나라가 얼마나 있나요?
- 유럽과는 달리 한국은 민도가 낮아 내각제를 할 수 없다고 주장하는 사람도 있습니다. 이는 자신의 자격지심을 모든 사람들에게 일반화시켜 일방적으로 생각하는 열등감의 발로에 불과합니다. 이들은 때때로 젊은 층이나 가난한 사람들이 보수화됐으며 미쳤다고 비난합니다. 또 이들은 선거 때만 되면 최악 차악 운운하면서 시민들을 자신들의 정치적 이익을 위한 투표하는 기계로 생각합니다.
그러나 이들은 자신들의 무능함과 잘못을 시민들과 유권자 탓으로 돌리는 비열한 책임전가를 하고 있는 것에 불과합니다. 자신들이 정치를 해야 한다는 선민 우월의식을 갖고 있는 반민주적인 위험한 사람들입니다. 저는 계층간의 생각과 이해관계의 차이가 있을지언정 한국 사람들만큼 민주주의적 정치역량이 뛰어난 국민들도 드물다고 생각합니다. 촛불집회가 그 명백한 증거일 것입니다.
- 내각제를 하면 새누리당 세력이 다시 집권할 것이라고 우려하는 사람들도 있습니다. 이는 새누리당이 무서워서 어쩔 줄 모르는 패배주의자들에 불과하며, 촛불 민심의 힘을 보고도 믿지 못하는 사람들입니다. 지금의 제왕적 대통령제를 유지하면 새누리당 세력이 두번 다시 집권하지 못할 것이라는 주장인가요? 민주당 등 야당이 소수당이었을 때에는 소수당이기 때문에 할 수 있는게 없다고 변명했는데, 지금은 다수당인데도 우왕좌왕하며 촛불집회에 숟가락 얻는 것 말고는 제대로 한 것이 무엇이었습니까?
- 권력구조 등 제도가 문제가 아니라 사람이 문제라고 주장하며 내각제 개헌을 반대하는 사람도 있습니다. 그러나 세상의 모든 것은 제도와 사람 모두 함께 어우러져 움직입니다. 이는 기본적인 진리에 가까운 것입니다. 위에서 보시는 바와 같이 1987년 체체는 사람과 제도가 함께 바뀐 것입니다. 그때는 제도를 바꾸는 것이 중요하고 지금은 제도와 사람의 모순이 극명하게 드러났는데도 제도를 바꾸는 것이 중요하지 않다고 주장하는 것은 모순입니다. 한국의 정치는 1987년 체제의 한계가 드러나 제도와 사람 모두 물갈이를 해야 할 시점에 온 것입니다. 사업도 아무리 사람을 바꾸어도 사업이 잘 안되는 경우에는 사업모델을 바꾸어야 하는 것과 마찬가지입니다.
내각제라고 해서 모든 것을 해결해주는 완벽한 제도라고 생각하지는 않습니다. 하지만 2촛불집회 이후의 2017년 체제를 완성해가기 위해서는 최선의 대안이라고 생각합니다.
첫째, 내각제는 무엇보다도 현실의 다수당의 흐름을 소화해 안정적이고 책임있는 정권을 만들어낼 수 있습니다. 정책 연합을 통해 연립정부를 쉽게 구성할 수 있기 때문입니다. 다수당 대통령제 하의 식물 대통령과 식물국회를 막을 수 있는 것입니다. 양대 정당이 분열되어 다수당이 진행되는 현실 속에서도 내각제는 정책 연합에 의한 연립내각 구성으로 책임정치를 실현할 수 있습니다.
둘째, 인물이 아닌 정책 중심의 선거와 정치로 발전시켜갈 수 있습니다. 민주주의를 형식적인 면에서뿐만 아니라 질적인 면에서 발전시켜갈 수 있습니다. 정책 중심의 정당 선거로 바꾸어갈 수 있는 것입니다.
현재의 제왕적 대통령제하에서는 선거 때만 되면 온갖 눈먼 좀비들이 인물론을 앞세워서 대선출마 하겠다고 밑도 끝도 없이 마구잡이 정책을 내던지면서 등장합니다. 이른바 포퓰리스트라고 하는 사람들입니다. 그런데 경제 상황이 악화되면서 미국에서 이런 포퓰리스트가 대통령에 당선되는 사태가 벌어졌습니다.
유감스럽게도 지금까지 한국의 대다수 언론들도 이런 급조된 좀비 인물론에 같이 춤추고 장단을 맞춰 온 것도 부정할 수 없습니다. 이명박과 박근혜와 같은 사람을 경제대통령이네 뭐네 하며 드라마화 하고 여론조사 조작을 하는 등 온갖 수단과 방법을 가리지 않고 포장하여 국민들을 기만해온 사실은 다 알고 있을 것입니다. 야당의 대선주자들 역시 마찬가지로 예외는 아닙니다. 조작된 여론조사 결과로 갑자기 하루아침에 지지율 20-30%를 넘는 구국의 영웅적인 인물로 변신합니다. 그런데 전문적인 정책 토론하나 제대로 못하는 사람들이 어떻게 인물이라고 할 수 있겠습니까?
국회의원 선거 역시 마찬가지입니다. 언론이 인물로 띄워주지 않으면 아무리 정책역량이 뛰어나고 통찰력이 있는 사람이라도 정치에 참여할 수 없습니다. 물론 기존 정당에서 공천을 받는 경우에도 언론이 띄워주지 않으면 당선되기 힘든 상황입니다.
셋째, 내각제는 사표를 막고 다양한 민의를 반영할 수 있는 장점이 있습니다. 노동, 환경, 원전, 식량, 기후, 문화 등 다양한 주제에 대해 민의가 표출되고 있습니다. 대통령제는 이런 다양한 민의를 거의 반영하지 못하지만 내각제는 다양한 민의를 유연하게 반영할 수 있습니다.
넷째, 내각제는 일반시민들의 정치참여 진입장벽이 낮다는 장점이 있습니다. 일반 시민사회의 전문가집단들이 정치세력화하여 쉽게 정치권에 진입할 수 있습니다. 이는 정치권 전체에 경쟁원리가 작동하게 해줍니다. 경쟁이 없다보니 새누리당(자유한국당+바른정당)이든 민주당이든 국민의당이든 회전문식으로 그놈이 그놈인 식으로 기득권화되었습니다. 물이 흐르지 않으면 고여서 썩기 마련입니다. 한국의 정치권은 현재 심각하게 썩어 있는 상태입니다. 새로운 정치세력이 경쟁적으로 정치권에 진입하여 썩은 물을 밀어내도록 해야 합니다. 기존의 썩은 정치권 물갈이를 위해서는 내각제가 가장 효과적인 권력구조라고 할 수 있습니다.
마지막으로, 여야 정치권에 요구합니다.
조만간 대선이 치러질 예정입니다. 더불어민주당과 국민의당, 새누리당 계열의 자유한국당과 바른정당 등 각 정당들은 대선 공약으로 내각제 개헌 찬반과 내용 그리고 대선이든 내년 지방선거 때이든 일정표 등에 대해 분명하게 밝혀주시기 바랍니다. 각 정당과 대선 후보는 정당공약 및 대선후보 공약으로 내각제 개헌 여부에 대해 명백한 입장을 밝혀 주시기 바랍니다.
각종 언론사 및 대안언론 매체들에게도 요청합니다! 이번 대선 과정에서 내각제 개헌을 포함하여 권력구조 개편을 위한 개헌 논의를 적극 공론화해 주시길 부탁드립니다. 내각제 개헌과 관련하여 필요한 경우에는 인터뷰 등에 적극적으로 대응해드리도록 하겠습니다.
저는 내각제 개헌 입장을 각 정당 및 대선 후보에 대한 중요한 선택 기준의 하나로 생각할 것입니다. 나아가 내각제 개헌에 대해 명백한 입장을 밝히지 않은 정당과 대선 후보에 대해서는 적극적인 낙선 운동을 전개할 것입니다. 저의 내각제 개헌 요구를 가벼이 여기지 않기를 바라겠습니다.
시민여러분!
한국은 더 이상 낭비할 시간이 없습니다. 시간을 끌면 안됩니다. 굳이 최악의 저출산 고령화와 헬조선이라는 말을 언급하지 않더라도 절은 사람이든 나이든 사람이든 이미 한국은 안으로부터 무너져 내리고 있다는 사실을 모두가 다 잘 알고 계시지 않습니까? 지금대로라면 한국이라는 나라가 파국을 맞이하는 것 시간문제일 뿐입니다.
촛불집회는 끝나지 않았습니다. 이제부터 진짜 촛불집회가 필요한 때입니다. 21세기를 헤쳐갈 수 있도록 내각제 개헌을 실현하여 2017년 체제를 완성시켜야 합니다. 내각제로의 개헌을 위해 적극적인 행동에 나서야 할 때입니다.
내각제 개헌을 통해 시민사회로부터 전문적 정책역량과 통찰력과 도덕성을 갖춘 새로운 정당들이 등장하여 썩은 물이 된 기존 정치권의 전면적인 물갈이가 하루빨리 이루어지기를 진심으로 바랍니다. 21세기 한국호를 이끌어갈 수 있는 새로운 민주주의 틀인 2017년 체제의 완성을 통해 누구나가 자기 힘으로도 얼마든지 먹고 살 수 있고 모두가 더불어 살 수 있는 공정하고 투명한 대중자본주의 시장경제를 만들어갈 수 있기를 바라겠습니다.
개헌의 핵심은 '자치'여야 한다
2017년 3월 10일 헌법재판소의 탄핵 인용은 '국민 선택의 실패'와 시민의 책임을 확인하는 정치 과정이었다. 민주공화국의 국민은 자신의 무능을 인정해야 했으나, 동시에 그 국민은 민주주의와 헌정을 지키는 주체임도 확인했다.
왕이 사라진 공화국의 국민은 그들의 손으로 선택한 대리자가 실패했다는 것을 인정할 수밖에 없었다. 그것도 연인원 천만 명이 넘는 사람들이 토요일마다 광장으로 나와 자신의 선택이 잘못되었으니, 그 결정을 철회해야 한다고 가슴 아픈 고백을 해야만 했다. 도대체 파악되지 않는 캐릭터를 가진 대통령과 제왕적 권력이 만나 벌어진 이 답답한 해프닝은 탄핵 인용으로 귀결되었고, 이제 전직 대통령이자 피의자 신분이 된 탄핵 당사자는 삼성동에 칩거하며 자신의 무죄를 강변(强辯)하고 있다. 범죄 여부는 국민이 그토록 신뢰하지 않던 검찰과 법원에 맡겨두도록 하자. 그 이유는 민심의 균형추가 무너진 상황에서 누구보다도 빨리 자신의 조직을 지키기 위해 '중대한 배신'을 통해 좋은 결정을 내릴 것이기 때문이다.
탄핵 인용 이후 개헌을 둘러싼 논쟁이 벌어지고 있다. 집권당이 될 개연성이 높아진 더불어민주당을 제외하고, 국민의당‧바른정당‧자유한국당이 '4년 중임 분권형 대통령제'를 골자로 하는 개헌안 국민투표를 5월 9일 대통령 선거일에 동시에 하자고 합의했다. 개헌의 시기와 내용을 중심으로 정치적 갈등과 국민적 분열이 시작되었다. 일방은 권력을 나눠 먹으려는 정략적 발상이라며 반대하고, 다른 일방은 제왕적 권력을 축소해서 재발을 방지하자며 빠른 개헌을 주장한다. 뭐 시점이야 올해 대통령 선거일이든 내년 지방선거일이건 간에, 그것이 국민적 합의 속에서 진행되면 그만이다. 그런데 아마도 이 논쟁은 헌법 개정 내용은 고사하고 시기 논쟁만 벌이다가 날을 샐 것이다.
과문한 탓인지 여전히 의문은 가시지 않는다. 첫째, 제왕적 권력을 독식하기 위해 이념과 진영으로 나뉘어 갈등‧대립하면서 언제까지 국민을 분열로 몰고 갈 것인가? 둘째, 모든 문제를 대통령 개인의 잘못 탓으로 돌린다면, 매번 실패하는 유권자의 선택을 어떻게 이해해야 하는가? 셋째, 거대한 정치 변동이 지나고 난 이후, 대한민국의 변화를 차기 대통령의 통치에 맡겨 놓으면 되는 것인가? 우리는 이 의문에 답하기 위해서라도 개헌 문제에 대한 민주적 토론을 전개해야 한다.
분권형 개헌은 다양한 정당의 연합정치 실현과 이념이 다른 정당의 '동거정부' 수립을 가능하게 하는 제도다. 여러 정당의 연합정치와 동거정부의 경험은 토론과 협치를 통해 문제를 해결하는 정치 문화를 정착시킬 것이다. 이미 입헌군주제나 내각제를 채택한 국가가 아니라면 유럽 대부분의 국가는 '분권형 대통령제'를 채택하고 있다. 오죽하면 유럽에서 미국의 대통령제는 늘 공포, 멸시, 기피의 대상이었다. 그 이유는 왕정복고와 독재적 권력 집중에 대한 두려움 때문이었다. 미국 대통령제는 남북 갈등이라는 지역 대립, 연방제도에 의한 특유의 견제 장치 등 우연적이며 특수한 정치 지형에 의해 유지될 수 있었다. 그야말로 미국 특유의 정치제도인 것이다.
이제 대한민국도 권력 획득을 위해 이념과 진영으로 나뉘어 아귀다툼을 하는 '싸움질' 정치를 종식시키기 위해 분권형 개헌을 검토해야 한다. 우리 헌정사에서 역대 대통령은 대부분 '불행한 대통령'이었다. 만약 이것이 헌법의 문제가 아니라 사람의 문제라면, 공화국 주권자인 국민은 매번 '나쁜 대통령'을 선택한 것이다. 따라서 이번 사태의 시원(始原)도 유권자인 국민이다. 이도 아니라면, 선출된 권력을 견제하지 못한 여야 정당정치와 입법부의 무능 때문이다. 즉 이 정국은 국민 선택의 실패이며, 총체적인 정치 기능의 마비로 규정해야 마땅하다.
따라서 사라져야 할 것은 박근혜 전(前)대통령만이 아니라, 이 사태를 이 지경까지 방치한 정당체제를 해산하거나 정치인들 모두가 책임지고 사직서를 제출해야 한다. '여의도 정치'의 종언을 스스로 선언해야 한다. '87년 체제'가 선택한 헌법도 이제 한계에 봉착했고, 2012년 유권자가 선택한 박근혜 전 대통령도 낙마했다. 국민은 탄핵 민심을 통해 문제가 된 대통령을 자연인으로 되돌렸다. 이제 남은 것은 헌법의 문제점을 고치는 것이다.
이번 탄핵 정국의 또 다른 핵심적 함의는 '새로운 대한민국'을 어떻게 만들어갈 것인가로 집약된다. 지금이야말로 국민들의 삶을 제고할 수 있는 '역사적 결절점'이다. 그래서 우리가 놓치지 말아야 할 것은 민주주의 핵심인 자치를 헌법 개정의 핵심 의제로 삼아야 한다는 것이다. 프랑스 혁명 이전 루소는 자유란 인민의 자치 실현이며, 인민이 자기입법의 실천 과정에 동등하게 참여하는 것이라 했다. 프랑스 혁명 이후 민주주의는 자치의 확대였다. <예기(禮記)>에도 자유 평등한 백성들이 임금을 표준으로 삼아 자치하는 '칙군자치(則君自治)'를 밝히고 있다.
민주주의는 인민의 자치가 실현되는 풀뿌리의 변화, 즉 일상의 민주화가 중요하다. 자본과 행정관료, 지식권력과 법‧제도로 포박된 일상의 식민화로부터 벗어나기 위해 자치 권력은 더욱 확대되어야 한다. 또한 풀뿌리 민주주의의 확산과 일상의 민주화는 앞으로 진행될 엄청난 변화에 대응하기 위한 진지(陣地)를 구축하는 것이기도 하다.
변화의 격랑은 일상을 뒤덮을 것이다. 기술의 급속한 변화와 자본의 공룡화 시대의 도전에 맞서 가정, 일터, 마을, 공동체의 일상적 삶의 공간을 가꾸고 행복한 삶으로 인도할 수 있는 힘도 자치 권력에서 나올 것이다. 잘못된 권력을 권좌에서 내려오게 했던 '피 한 방울 흘리지 않은 무혈혁명'의 국민들에게 더 많은 자치권을 부여하는 것은 너무도 현명한 조치다. 더 많은 자치권을 획득한 대한국민은 가정, 일터, 마을, 공동체로부터 풀뿌리 민주주의를 더욱 공고히 할 것이다. 그래서 자본과 폭력의 공포로부터 우리를 구제할 것이다.
이제 한국사회는 공감과 치유를 통해 '새로운 대한민국'으로 가야 한다. 이념과 진영으로 나뉘어 대립‧투쟁하기보다는 분권과 자치의 시대로 전진해야 한다. 개헌 논의가 더 필요하다면 토론은 지속될 필요가 있다. 대신 이번 대통령 선거의 입후보자들은 정당 또는 개인의 개헌안을 국민에게 제시하고, 토론을 시작해야 한다. 거대한 민심을 역행하는 사태가 발생하지 않아야 한다는 국민적 공감대를 헌법에 담아야 한다. 민심은 헌법을 낳고 공론은 법률을 낳는다. 그래서 국민의 공감대를 헌법에 담는 것은 '국민이 곧 국가'임의 천명(闡明)이다.
삼성동 박근혜 전 대통령 자택에서 '마마 용서하옵소서'라며 눈물을 흘리던 여성도, 경남 봉화마을의 노무현 전 대통령 묘역을 찾아 눈물을 흘리며 나라를 걱정하는 남성도, 그것을 애국으로 알고 있는 우리 국민이다. 이제 진짜 권력은 나누고, 국민에게 돌려주자.
시민정치시평은 참여연대 부설 참여사회연구소와 <프레시안>이 공동 기획·연재합니다. 김종욱 교수는 국회 정책연구위원을 역임했습니다.